Voici un de mes devoirs de droit international de l'environnement écrit dans le cadre d'un Master 2 en DIE. Où l'on voit que malgré tous les textes existant, cela fait plus de quatre décennies maintenant que l'on a conscience du désastre écologique engendré par notre civilisation mais que l'on continue la tête dans le sable. Bonne lecture.

A la fin du XIXe siècle, certains esprits particulièrement visionnaires commencent à entrevoir que la pression exercée par les activités humaines sur la nature risque de causer des dommages désastreux et irréversibles. Il convient alors de protéger des espaces et milieux naturels de l’homme et de sa propension à la pollution et à la destruction. Le premier « parc national » fait ainsi son apparition aux Etats-Unis, le parc du Yellowstone, en 1872. C’est la naissance du concept de « protection intégrale de la nature », c'est-à-dire tout faire pour tenter de conserver un espace naturel le plus proche possible de son état originel.

De même concernant les espèces, la concurrence entre les pêcheurs hauturiers, notamment au large du Canada au XIXe siècle, pose le problème de la pénurie des ressources halieutiques à une échelle internationale. Des accords de pêche internationaux vont devoir être conclus pour se répartir les stocks de poissons. Cette pratique ne va faire que prendre de l’importance au cours des décennies suivantes. Une législation internationale voit progressivement le jour afin de réglementer l’exploitation d’autres ressources de la faune sauvage. Par exemple, des accords internationaux sont conclus en 1911 pour protéger les phoques à fourrure afin de répartir la chasse et les bénéfices qui en résultent entre les chasseurs de différents pays.

Nous allons en fait progressivement assister à une évolution fondamentale en matière de conservation de la nature, celle d’une conception gestionnaire et utilitariste des réserves et espèces naturelles, considérées comme des objets propres aux besoins de l’homme, à une réelle prise en compte de la biodiversité en tant que telle, c’est-à-dire de la diversité des écosystèmes et des ensembles vivants dans la perspective du développement durable[1]. Il convient donc d’étudier la naissance du principe de protection de la nature et ses premiers grands instruments juridiques internationaux signés dans une optique utilitariste puis plus universelle (I) avant d’étudier les conventions mondiales qui vont être prises dans la deuxième partie du XXe siècle dans une optique de « développement durable » et de défense de la « biodiversité » (II).[2]

I)      Les premiers instruments: d’une prise en compte utilitariste de la nécessité de protéger la nature à une vision moderne plus universelle :

L’activité humaine a toujours eu un impact sur la nature tout au long de l’histoire. Néanmoins, avec la révolution industrielle au XIXe siècle, cet impact va commencer à atteindre des proportions jamais vues jusqu’alors. L’homme va être obligé de prendre en compte son impact sur son environnement. Et cet impact faisant fi des frontières, il va falloir qu’il se dote d’instruments internationaux pour protéger la faune et la flore, ne serait-ce que pour pouvoir continuer à exercer ses activités dans de bonnes conditions (A). Mais le XXe siècle avançant, et avec lui son cortège d’horreurs, guerres, destructions et autres pollutions à très grande échelle, la nécessité d’une protection universelle de la nature va faire son chemin, notamment avec la création de l’UICN, puis plus tard les déclarations de Stockholm puis Rio (B) :

 A) Les premières conventions internationales de protection de la faune et de la flore :

Concernant la faune, il convient d’encadrer internationalement dans un premier temps les espèces animales pouvant entraver les activités humaines mais également de se répartir les stocks de nourriture pour éviter les conflits. Concernant la flore et plus généralement la protection de la nature, les premiers instruments prompts à permettre cela naissent à la fin du XIXe et au début du XXe siècle, témoins de la prise de conscience progressive des dangers inhérents à l’accélération de la révolution industrielle.

Les premiers textes, « utilitaristes », de protection de la faune :

C’est en 1902 que neuf Etats (Allemagne, Autriche-Hongrie, Espagne, Grèce, Suisse, Luxembourg, Portugal, Suède, Principauté de Monaco) signent à Paris la première convention internationale de protection d’une espèce sauvage, celle relative à la protection des oiseaux utiles pour l’agriculture : Ce texte prévoit tout d'abord la protection absolue des oiseaux utiles à l'agriculture comme les insectivores ou certains rapaces nocturnes. Il interdit également la destruction des nids et des œufs, de même que les pièges ayant pour objet de faciliter la capture ou la destruction en masse des oiseaux visés dans la Convention. Ce texte détermine surtout la liste des oiseaux « nuisibles » à la chasse, la pêche, l'agriculture, ou qui causent de réels dommages tels que les rapaces diurnes, le grand-duc, les hérons, les cormorans, etc. Or ces espèces sont aujourd’hui protégées au titre de textes internes ou internationaux. On perçoit les limites de cette première convention ne visant des espèces que dans un but utilitariste, en l’occurrence pour défendre l’agriculture, non pas pour protéger ces espèces en tant que telles.

Le 7 février 1911 est signé à Washington un traité international relatif à la préservation et à la protection des phoques à fourrure entre le Canada et les Etats-Unis rejoints par le Japon et la Russie. Ce texte sera amendé plusieurs fois puis remplacé, mais il s’agit alors principalement non pas tant de protéger les phoques à fourrure que de tenter de répartir équitablement la chasse et les bénéfices qui en résultent entre les chasseurs des différents pays.

Les autres conventions de protection de la nature:

Les Etats-Unis sont le premier Etat moderne à se doter d’une législation qui crée des « parcs nationaux » afin de tenter de conserver des espaces naturels selon leur aspect « originel », disant en dehors de toute impact du à l’activité humaine. Sont ainsi créés de grands espaces « sous cloche », disons sévèrement encadrés, afin de les préserver de l’intrusion humaine.  En Europe, c’est la Suède qui crée en 1909 les premiers parcs naturels[3]. 

Au niveau des textes internationaux, le premier Congrès international de protection de la nature se tient à Paris en 1923. Cela aboutira surtout dix ans plus tard de l’adoption de la Convention relative à la conservation de la faune et de la flore à l'état naturel, adoptée à Londres le 8 novembre 1933. Ce texte aborde pour la première fois les notions « d’espèces menacées d’extinction », de « réserves naturelles intégrales » et de « parcs nationaux ». On commence seulement à sortir d’une vision purement utilitariste de la protection de la nature pour envisager de façon plus universelle la nécessité de sauvegarder la nature, l’homme étant une espèce certes spécifique, mais vivant au sein d’autres espèces et dans cette nature. C'est ainsi avec la création de l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) à Fontainebleau en 1948 que s’affirme réellement l'engagement moderne de la communauté internationale en faveur de la protection de la nature.

B) Les principes modernes de conservation de la nature

Les grandes déclarations de Stockholm et Rio

Le 5 juin 1972, le premier sommet de la Terre s’ouvre en Suède grâce à l’initiative du diplomate Sverker Åström. Sous la devise « Une seule Terre », l’objectif est d’inaugurer une coopération internationale pour l’amélioration des conditions de vie. L’approche est totalement novatrice puisqu’elle cherche à lier développement et environnement dans le cadre d’une action mondiale. Un des grands résultats de la conférence de Stockholm est la création du PNUE, le Programme des Nations Unies pour l'environnement. Durant onze jours, la conférence de Stockholm rassemble près de 6000 personnes dont les représentants de 113 Etats. Ce sommet place pour la première fois les questions écologiques au rang de préoccupations internationales. Les participants y ont adopté une déclaration de 26 principes et un vaste plan d'action pour lutter contre la pollution, dont une délégation des victimes de la maladie de Minamata^[4] a été témoin.

La déclaration de Stockholm contribue à poser les principes de conservation de la nature et à inspirer des conventions de conservation. Son principe 4 énonce par exemple : « L’homme a une responsabilité particulière dans la sauvegarde et la sage gestion du patrimoine constitué par la flore et la faune sauvage et leurs habitats qui sont aujourd’hui gravement menacés par un concours de facteurs défavorables. La conservation de la nature et notamment de la flore et de la faune sauvages doit donc tenir une place importante dans la planification pour le développement économique ».

Vingt ans plus tard, lors du deuxième Sommet de la Terre à Rio qui s’ouvre le 5 juin 1992, le principe 1 de la déclaration de Rio affirme que « les êtres humains ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature ». Dans ce texte est également posé le principe de la nécessité de la conservation de la nature, et bien entendu explicité le principe du développement durable, défini pour la 1^ère fois dans le rapport Brundtland[5] de 1987.

La Charte mondiale de la nature :

Elle a été adoptée par l’AG des Nations Unies le 28 octobre 1982 par 111 voix pour, 18 abstentions, 1 contre (les Etats-Unis). L’article 21 stipule que les destinataires en sont « les Etats et, dans la mesure où ils en ont la possibilité, les autres autorités publiques, les organisations internationales, les particuliers, les associations et les entreprises qui coopèrent à la conservation de la nature ». Les principes énoncés sont clairs et assez « révolutionnaires ». « L’humanité fait partie de la nature » (point 2) ou encore « toute forme de vie est unique et mérite d’être respectée, quelle que soit son utilité pour l’homme » (point 4). Les articles 1 à 5 de la Charte posent des « principes généraux » : « la nature sera respectée », « la viabilité génétique de la terre ne sera pas compromise », etc. Les articles 6 à 13 énumèrent la place qui doit être faite à la conservation de la nature. Et les articles 14 à 24 traitent de la mise en œuvre : législation nationale et internationale, stratégies de conservation, établissement d’inventaires, moyens financiers, structures administratives, recherche scientifique et « diffusion des informations sans restriction d’aucune sorte » (art.18). La Charte mondiale de la nature constitue une remarquable avancée en matière de droit international de l’environnement, et si chacun de ses articles étaient appliqués aujourd’hui, nous pourrions vivre dans une société écologiquement viable, ce qui est loin d’être le cas.

Dès la seconde moitié du XXe siècle, la communauté internationale commence à prendre conscience de la nécessité de protéger la nature pour elle-même, en tant que trésor unique et indispensable à la vie, et non plus comme seule fournisseuse de ressources naturelles nécessaires à l’activité humaine. De grandes conventions de protection de la nature sont alors signées, spécifiques et complémentaires. Malheureusement, celles-ci restent encore trop souvent limitées jusqu’à aujourd’hui dans leur application tant par manque de moyens que par la volonté des Etats de ne pas entraver leurs activités économiques. Espérons que l’accélération de la crise écologique pousse enfin les grands décideurs nationaux et internationaux à accélérer la cadence avant qu’il ne soit vraiment trop tard pour l’humanité et l’ensemble des espèces.

II)    Les grandes conventions mondiales modernes de protection de la nature

Il existe en fait aujourd’hui cinq grandes conventions mondiales de protection de la nature dont nous allons analyser les spécificités (A) avant d’envisager leurs forces et surtout leurs faiblesses, souvent communes (B) :

A)      Les cinq conventions mondiales spécifiques de protection de la nature

La Convention relative aux zones humides d’importance internationale :

Cette convention a été signée à Ramsar, en Iran, le 2 février 1971. C’est la première convention de dimension mondiale à porter sur la conservation de la nature. Il s’agit de protéger les zones humides d’importance internationale qui constituent notamment un habitat pour les oiseaux d’eau. Les zones humides visées par la convention doivent continuer à fournir à la population des moyens de subsistance, tout en les protégeant des inondations, des sécheresses, de l’érosion, etc. Aujourd’hui, plus de 1755 sites, d’une superficie totale de plus de 161 millions d’hectares, sont protégés par la Convention de Ramsar[6]. Le Royaume-Uni, l’Australie, la Suède et l’Allemagne sont les Etats qui ont à ce jour inscrit le plus de sites. La France en a inscrit douze, dont la Camargue et la baie du Mont-Saint-Michel.

La Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel

Cette convention a été signée à Paris le 23 novembre 1972, suite à la campagne de l’UNESCO pour sauver en Egypte le temple d’Abou Simbel. Plusieurs Etats proposaient la création d’un fonds pour la sauvegarde du patrimoine mondial. L’UNESCO avait un projet pour les seuls monuments et l’UICN pour le seul patrimoine naturel. Une réunion d’experts propose alors en 1972 de fusionner les deux projets. Ainsi naît la seconde convention mondiale de protection de la nature. Les points 6 et 7 de son préambule précisent l’objet de la Convention^[7]. L’article 2 de la convention^[8] précise le contenu du patrimoine naturel. La Liste du patrimoine mondial comporte aujourd’hui 878 biens constituant le patrimoine culturel et naturel, 679 biens culturels, 174 naturels et 25 mixtes répartis dans 145 Etats parties[9]. Les obligations des Etats parties à la convention sont détaillées dans les articles 4 à 7, puis les articles 16 et 25 de la convention. Les mécanismes d’inscription sur la liste du patrimoine mondial sont détaillés dans la convention : l’initiative de l’inscription appartient à l’Etat partie tandis que la décision, elle, relève du Comité intergouvernemental du Patrimoine mondial, comprenant 21 Etats parties élus pour six ans par l’Assemblée générale des Etats parties (qui se réunit tous les deux ans pendant l’assemblée générale de l’UNESCO). (art.8 à 14). La « liste du patrimoine mondial en péril » est surtout un document fondamental prévu par la convention de Paris et fournissant une liste rouge des biens « menacés de dangers graves et précis » dans le monde. Cette convention a également permis de mettre en avant le principe de « bien commun de l’humanité », dépassant la souveraineté et la propriété des Etats.

La Convention sur le commerce international des espèces sauvages de faune et de flore menacées d’extinction :

Cette convention, appelée plus communément CITES (Convention on international trade of endangered species), a été signée à Washington le 3 mars 1973 et est entrée en vigueur le 1^er juillet 1975. Ce texte a au départ été souhaité par l’UICN dès 1960. La Convention réunit 140 Etats parties pour protéger des espèces végétales et animales de l’exploitation humaine.

Car entre l’ivoire des éléphants, les écailles des tortues de mer ou encore la corne des rhinocéros, le commerce de produits issus de la chasse de certaines espèces est on ne peut plus lucratif. Il s’agissait par cette convention non pas de tout interdire, mais de réglementer au plus près ce type de commerce. C’est ainsi qu’aujourd’hui 12% des espèces d’oiseaux, 21% des mammifères, 30% des amphibiens et un tiers des espèces de conifères sont menacés d’extinction mondiale[10]. Ainsi les Etats parties à la Convention reconnaissent que « la coopération internationale est essentielle à la protection de certaines espèces de la faune et de la flore sauvage contre une surexploitation par suite du commerce international ». Ainsi la protection accordée par le texte varie fonction de la situation concrète de chaque espèce, permettant ainsi un suivi au plus près de l’état de la nature. Les institutions de cette convention sont : la conférence des parties (art.11), aidée dans l’exécution de ses attributions par des comités (le comité permanent, le comité pour les animaux, le comité pour les plantes, etc.) et le secrétariat, assuré par l’UICN et financé par le PNUE[11].

La Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage

Cette Convention a été signée à Bonn le 23 juin 1979 et est entrée en vigueur le 1^er novembre 1983. Le texte reconnaît que « la faune sauvage, dans ses formes innombrables, constitue un élément irremplaçable […] qui doit être conservé pour le bien de l’humanité », une espèce migratrice signifiant « l’ensemble de la population […] de toute espèce d’animaux sauvages, dont une fraction importante franchit cycliquement et de façon prévisible une ou plusieurs des limites de juridiction nationale » (art. 1^er -1). Il s’agit pour les Etats parties, Etats de l’aire de répartition des animaux migrateurs, de conserver les espèces migratrices en prenant des mesures pour qu’une espèce migratrice ne devienne pas une espèce menacée. L’annexe I à la convention énumère les espèces migratrices menacées tandis que l’annexe II identifie les espèces devant faire l’objet d’accord, dont l’état de conservation est défavorable. Les institutions de cette convention sont, comme à l’accoutumée, la Conférence des parties qui prend les décisions de fond, un secrétariat, travaillant sous les auspices du PNUE, et un Conseil scientifique qui émet des recommandations.

La Convention sur la diversité biologique

Signée à Rio le 5 juin 1992, cette convention est entrée en vigueur le 29 décembre 1993. Chaque année, des dizaines de milliers d’espèces disparaissent (on parle de 27 000) dont beaucoup n’ont même pas forcément été encore identifiées. La Convention sur la diversité biologique (CDB) a trois buts principaux : la conservation de la diversité biologique (ou biodiversité) ; l'utilisation durable de ses éléments ; et le partage équitable des avantages découlant de l'exploitation des ressources génétiques. Son objectif est de développer des stratégies nationales pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique. Il est considéré comme le document clé concernant le développement durable. Le texte introduit notamment le principe de précaution. La CDB est un projet de longue haleine, projet de convention cadre de l’UICN dès 1980, fruit également du rapport Brundtland « notre avenir à tous » de 1987 qui, le premier, parle de développement durable. Les institutions de cette convention sont également la Conférence des parties qui prend les décisions de fond, un secrétariat, siégeant à Montréal, et un organe subsidiaire chargé des avis scientifiques. Dans la CDB, des acteurs essentiels comme les populations autochtones doivent être pris en compte par les Etats, qui gardent leur souveraineté sur la biodiversité de leurs territoires (art. 3). Le texte établit les principes pour le partage juste et équitable des bénéfices provenant de l'utilisation des ressources génétiques, notamment celles destinées à l'utilisation commerciale. La CDB couvre également le domaine de la biotechnologie à travers son protocole de Carthagène sur la biosécurité, abordant les questions de développement technologique, des partages des avantages et de biosécurité. La CDB qui s’est tenue en 2004 à Kuala Lumpur a insisté sur le besoin de protéger toute la biodiversité, y compris ordinaire.[] La 8e Conférence des parties, à Curitiba en 2006, a été encore plus précise en rappelant l'urgente nécessité de conserver la biodiversité aux échelles génétiques, recommandant notamment aux parties de rendre obligatoire l’évaluation d’impact sur l’environnement pour « les activités dans les corridors écologiques identifiés comme importants pour les processus écologiques ou évolutifs » afin notamment de mieux résister aux conséquences des modifications climatiques.

La Convention de Rio, processus évolutif permanent, est sans doute une des conventions mondiales de protection de la nature les plus élaborées et les plus protectrices en DIE. Elle se heurte néanmoins à des obstacles toujours tenaces.

Il convient de voir pour finir les forces, mais surtout les faiblesses, de ces grandes conventions mondiales de protection de la nature :

B)      Forces et faiblesse des conventions mondiales de protection de la nature

1.        Des conventions spécifiques aux larges prérogatives :

Si l’on prend la Convention Ramsar de 1971, aujourd’hui encore existe tout un tissu institutionnel et celle-ci rencontre un important succès. Depuis 1988, il existe une procédure de surveillance continue par exemple. Concernant la Convention de Paris sur la protection du patrimoine mondial de même, un réseau institutionnel important existe, avec le Comité et son Bureau, de même que le Secrétariat, à l’intérieur de l’UNESCO. On peut y rajouter depuis 1992 le Centre du Patrimoine mondial, des ONG, des réseaux régionaux, etc. Tout ceci constitue une force de frappe non négligeable. Si l’on regarde la CITES de 1973, de nombreux combats ont été gagnés sur les fourrures de félins ou l’ivoire des éléphants. Concernant la Convention de Bonn de 1979 (espèces migratrices), des accords ont commencé à voir le jour : conservation des phoques de la mer de Wadden du 10 octobre 1991, conservation des oiseaux migratoires aquatiques en Afrique-Eurasie du 16 septembre 1995, etc. Enfin, la Convention de Rio sur la diversité biologique est particulièrement ambitieuse, avec des protocoles additionnels sans cesse plus protecteurs de la biodiversité, la création d’organes subsidiaires, un rôle accru des ONG, des moyens financiers plus importants, etc.

Malgré ces divers éléments, il semble que toutes ces grandes conventions n’aient réussi jusqu’alors à enrayer la machine humaine infernale de destruction de la nature, dans sa course effrénée vers toujours plus de profit.

2.        Des freins tenaces à la bonne application des conventions :

Il semble qu’existent plusieurs faiblesses inhérentes aux Conventions de protection de la nature, leur empêchant une pleine et entière efficacité. Deux obstacles reviennent systématiquement : l’absence criante de moyens par rapport aux besoins et la toujours sacro-sainte souveraineté d’Etats pas toujours prêts à consacrer du temps, de l’énergie et des moyens dans la protection de la nature, protection qui ne rapporte rien ou pas grand-chose sur le court terme. La convention de Ramsar se heurte par exemple à d’énormes contraintes financières sur le suivi de ses recommandations, en particulier pour les pays en développement. La convention sur la protection du Patrimoine mondial souffre d’un déficit criant en personnel et en moyens eu égard à sa tâche, la  protection de tout le patrimoine culturel et naturel de l’humanité. A titre d’exemple, pour remplir cette mission, en plus de ses frais de fonctionnement, l’UNESCO disposait pour l’année 2006-2007 d’un budget de 610 millions de Dollars US. A titre de comparaison, le budget du FMI (Fonds monétaire international) s’élève aujourd’hui à 250 milliards de dollars. On voit où se situent encore les priorités des Etats. Concernant la CITES de même, les moyens financiers sont particulièrement insuffisants, notamment pour les contrôles douaniers aux frontières afin d’empêcher le trafic des espèces visées par la Convention. Le Fonds de la Convention de Bonn est lui aussi dérisoire. Quant à Rio, même si ses moyens sont plus importants, « le manque de financement reste une fois de plus l’obstacle principal à la mise en œuvre d’une convention efficace »[12].

A se demander si les Etats ne se servent pas délibérément de l’arme financière afin d’asphyxier ces conventions qui, sur le papier, leur donnent une image d’Etats protecteurs de leur environnement mais qui, dans l’application concrète de leurs obligations, viendraient empiéter leur sacro-sainte souveraineté et leur propension à vouloir gérer à l’échelon national toutes leurs prérogatives écologiques. Espérons que l’urgence écologique actuelle, la crise économique aidant, va contribuer à faire évoluer les mentalités étatiques pour qu’enfin toutes ces grandes conventions mondiales sur la protection de la nature ne restent pas lettres mortes.